Imaginer les bourgs de demain à la lumière du « ZAN » : étude expérimentale sur 4 communes bretonnes

Le ZAN, késako ? Cadre légal et échéances de mise en œuvre

Lors de la restitution de l’étude en octobre 2022, M.Durin – DDTM 35 – a rappelé le contenu de la loi :

• Objectif de zéro artificialisation nette : à chaque fois qu’on artificialisera un espace, il faudra renaturer l’équivalent des mêmes surfaces. Il s’agit donc d’une approche en solde net à l’échéance 2050, avec possibilité pour le Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) de prévoir un objectif anticipé. La Région Bretagne réfléchit actuellement à une mise en œuvre dès 2040.
• Objectif intermédiaire inclus dans la loi : diviser par 2 les artificialisations à l’échelle 2030, par rapport aux consommations foncières de la période 2010-2020
• Les Régions doivent traduire ces enjeux d’ici à février 2024 dans les SRADDET, puis les collectivités doivent traduire ces éléments dans leurs documents de planification, SCoT en particulier, d’ici à 2027 (sachant que toute la Région Bretagne n’est pas couverte par un SCoT). Une phase transitoire est prévue par la réglementation:
  • Si le SCoT n’est pas « climatisé » d’ici à février 2024 : les consommations foncières seront automatiquement divisées par deux
  • Si le SCoT n’est pas « climatisé » d’ici à août 2026 : plus aucune zone du PLUI ne peut être ouverte à urbanisation
  • Si le SCoT n’est pas « climatisé » d’ici à 2027 : aucun nouveau permis de construire ne pourra être délivré
• Objectif national et régional de mutualisation pour éviter de pénaliser des collectivités qui accueilleraient des infrastructures profitant à des territoires larges. Les documents de planification doivent permettre cette différenciation ; et donc ne pas prendre des hypothèses d’artificialisation trop importantes (le compteur tourne depuis mi-2021).
• La Région va fixer des objectifs SCoT par SCoT dans le cadre du SRADDET puis chaque territoire de SCoT déclinera à l’échelle des territoires de PLU / PLUI : notamment selon des critères d’équilibre entre pôles et petites communes, d’équilibres démographiques, etc. Objectif de meilleure subsidiarité possible à l’échelle 2040 ou 2050 (selon l’échéance de mise en œuvre décidée par la Région).

Traitement des documents d’urbanisme par l’État

L’État souhaite produire une position régionale harmonisée de traitement des documents d’urbanisme, avec les interventions suivantes :

• Lors du porter à connaissance : sensibilisation et pédagogie (objectif – 50% de consommation foncière), vigilance sur la capacité à préserver cet objectif global à l’échelle régionale.
• Lors de l’avis sur l’arrêté du projet :
  • défavorable en cas d’absence de modération de la consommation ou en cas de risque de compromettre sérieusement la mise en œuvre des objectifs de territorialisation (l’interprétation sera réalisée selon des critères locaux).
• Au moment du contrôle de légalité : proposition de déférer en cas d’irrespect, et rappel des sanctions encourues.

 Les leviers d’actions : outils de planification et opérationnels

Comme le rappelle M. Hennion – directeur adjoint DDTM 22 – la planification constitue l’élément essentiel pour intervenir et contractualiser sur les projets (SCoT, PLUi, PLH, PCAET) sur les communes mais aussi sur un territoire plus large. Les réflexions communales apportent aux réflexions intercommunales et inscrivent les communes dans les PLUI / SCoT. Des outils complémentaires à la planification existent :

• Fonds friches (portage collectivités, bailleurs, privés)
• Fonds vert (en cours de définition, il portera sur la réduction de la consommation foncière)
• Actions de revitalisation des centres qui appuient ces démarches : ORT, PVD, cœur de villes….

Une étude expérimentale pour imaginer la mise en œuvre du ZAN sur 4 communes bretonnes

Une étude pilotée par l’état pour se projeter et répondre à l’urgence et à l’ampleur des enjeux

Pascal Bagdian – sous-préfet de Redon – le rappelle, l’enjeu est de « préserver la biodiversité et le vivant. Dans ce cadre il est important de stopper l’étalement urbain. Le climat est un bien commun, notre climat à tous et la loi climat et résilience sonne la fin de la récréation. L’enjeu aujourd’hui est de faire du ZAN une opportunité. »

Cette étude expérimentale portée et financée intégralement par l’État vise plusieurs objectifs :

• donner des pistes pour faciliter l’acceptation sociale de la densité, notamment en développant de nouvelles formes urbaines,
• enrichir les réflexions sur les services de proximité et la qualité des services publics,
• agir pour le renforcement des liens sociaux,
• renforcer les centralités,
• accompagner le numérique,
• préserver les terres agricoles et accompagner une nouvelle notion de production prenant en compte l’économie circulaire et les fonctions écologiques

Objectifs et méthode

L’objectif de l’étude, confiée au cabinet Prigent&Associés, était de proposer une approche transversale et pluridisciplinaire en matière de paysage, d’urbanisme, d’environnement, d’écologie, de sociologie, pour imaginer les enveloppes urbaines à l’horizon 2050, pour les 4 communes pilotes : Bazouges la Pérouse, Lanvallay, Saint Pierre Quiberon, Val d’Anast. Pour cela, le cabinet s’est affranchi du corpus réglementaire actuel pour proposer des projections urbaines.

La démarche débutée début 2021, a compris plusieurs étapes :

• diagnostic multicritères transversal traduit en panneaux pédagogiques,
• ateliers prospectifs et serious game pour se projeter (poser un contexte, puis une vision, puis des outils pour passer à l’action),
• carte mentale avec de variantes proposées aux participants : déclinaison des enjeux concrets pour chaque communes,
• scenarios prospectifs.

Les points de difficultés évoqués par les communes pilotes

Un enjeu de pédagogie : parler objectifs plutôt que moyens !

Il vaut mieux avancer pas à pas car le ZAN parait inacceptable aux citoyens aujourd’hui. Il faut parler des objectifs : autonomie énergétique, production alimentaire locale, biodiversité…  Pour atteindre de objectifs il faut avoir des méthodes, y aller étape par étape, pour faire en sorte que les citoyens soient en mesure d’accepter ces évolutions.

Pierre-Yves Reboux, maire de Val d’Anast

Une fiscalité communale inadaptée

Nous avons le bonheur de bénéficier d’une étude proposée par l’État ; mais il faut proposer des outils sur la fiscalité locale (par exemple sur les zones humides retrouvées et non sur les m² construits), et sur les résidences secondaires.

Bruno Ricard, maire de Lanvallay

Un cadre réglementaire inadapté

La définition d’une nouvelle stratégie foncière passe par de nouveaux outils réglementaires et fiscaux, par exemple : servitude de renaturation, droit de préemption urbain partiel, ‘vraie’ taxe sur les logements vacants avec moins d’exonération, mise en place d’un taxe sur l’artificialisation…

Les communes ont un rôle de facilitateur auprès du monde agricole ; ici à Bazouges La Pérouze, tout le bourg est bordé d’espaces agricoles exploités en bio. L’histoire de la Bretagne est forte et basée sur son tissu rural, sur une agriculture au sein de chaque petit hameau. Aujourd’hui il y a une forme de recentralisation de l’agriculture comme il y a une recentralisation des zones d’activités ; chacun écrit l’histoire de sa commune mais il faut un dialogue supra : résilience ne veut pas dire tout pour soi. De nombreux villages comprennent des exploitations agricoles vacantes (anciennes stabulations vides qui empêchent l’urbanisation…), avec des enjeux de changement de destination sur le bâti en pierre. » Pascal Hervé, maire de Bazouges la Pérouze

Un besoin d’ingénierie financière, technique, foncière, paysagère, agronomique

Le foncier en centre bourg est extrêmement complexe pour penser des aménagements urbains, beaucoup plus par exemple que la division parcellaire opérée via le BIMBY), on a besoin d’outils !

Bruno Ricard, maire de Lanvallay

Les 5 principaux enseignements identifiés lors de l’expérimentation

1. Nécessité de produire un diagnostic de qualité

Pour appréhender une trajectoire de zéro artificialisation nette, il est nécessaire d’avoir une approche multi-échelle et multithématique qui doit être appuyée sur les 3 piliers du développement durable : environnemental mais aussi social et économique.  Par exemple, le développement du télétravail a une influence sur la mobilité. La prise en compte des spécificités de chaque territoire est essentielle pour que les collectivités définissent les enjeux prioritaires et les traduisent ensuite dans leur plan de développement pour 2050.

2. Repenser l’aménagement du territoire en s’appuyant sur l’armature paysagère

Pour sortir de la logique de zonage et penser plutôt en terme de territoire de projet et d’espace vécu, une démarche qualitative et contextualisée est nécessaire :

Identifier l’armature paysagère de sa commune

• Vallées, reliefs, charpente naturelle… fondent l’identité de la commune.
• Vigilance sur la banalisation des paysages et l’artificialisation des sols (opérations ex-nihilo d’habitat et d’activités économiques).
• Enjeu de redéfinir des limites claires.
• Opportunités d’accroche : trame bocagère, réseau hydrographique de surface.

Mettre en réseau, connecter les espaces publics

Pour combiner usages et fonctionnalités des trames écologiques : comment qualifier les limites définies, leur donner un sens (promenade appuyée sur ligne bocagère, jardin partagé, espace de loisirs, de production agricole…)

Identifier les potentiels de densification en relation avec le réseau des paysages

• Enjeu d’acceptation sociale de la densité, d’intimité à l’échelle de l’architecture et en lien avec des espaces de respiration extérieurs.
• Importance des réseaux de liaisons douce.
• Enjeu d’inverser le regard pour structurer la commune par le vide.
• Réflexion sur les infrastructures : revoir les largeurs de voirie, les trames paysagères supports de mobilités douces.

Aller vers de nouveaux modèles d’aménagement : du côté des concepteurs

• Pour rendre vivable la densité urbaine : proposer une compensation avec des espaces extérieurs de qualité / des espaces de vie.
• Enjeu de sobriété dans les aménagements, qui est aussi une opportunité (gabarits mesurés, matériaux drainants, espaces végétalisés)
• Penser la multifonctionnalité des espaces

On a l’envie, sur la base de ce travail, de diffuser ces enjeux. C’est avec le concret des propositions que l’on donnera envie, et non pas avec le mot ZAN.  Pour les non-initiés, l’enjeu de modération foncière n’est pas forcément bien dissocié de l’enjeu sol vivant. Il y a de la pédagogie à faire.

Bruno Ricard, maire de Lanvallay

3. Renforcer et restaurer les continuités écologiques et pédologiques en milieu urbain : les trames brunes

S’il est couramment admis que les espaces agricoles et naturels ne sont pas artificialisés, et que le sol urbain est artificialisé, qu’en-est-il des espaces intermédiaires ? Sol urbain remanié, scellé… comment se caractérisent-ils ? Un rappel : plus le sol est artificialisé, plus il est difficile à renaturer.

L’enjeu sous-jacent du ZAN c’est de préserver le sol et ses fonctions, notamment l’infiltration de l’eau. D’où l’importance de la trame brune, c’est-à-dire la continuité des sols : plus un sol est fragmenté, moins il est fonctionnel. De ce fait, une logique comptable avec des isolats de sols végétalisés, engendre une perte de la fonction primaire des sols. D’après Xavier Prigent, » il y aurait une réflexion à mener sur un coefficient de nature par opération, mais aussi sur la création de servitudes d’espaces verts, de renaturation. »

Les enjeux vont être prégnants pour :

• les friches, les espaces imperméabilisés non utilisés : comment définir leur avenir, entre l’accueil de nouveaux équipements et/ou bâtiments en densification, ou bien la renaturation et la reconnexion à la trame brune ? (c’est-à-dire une friche considérée comme un potentiel de compensation)
• Le foncier privé: réserve de compensation forte et enjeu pour recréer des continuités. Besoin de leviers pour agir sur ces espaces résidentiels et d’activité : espaces de pelouses qui ne vivent pas, clôtures empêchant le passage de la petite faune…
• Le bâti ancien en milieu rural: zones potentielles de mutation : reconstruction du bâtiment si localisé en centralité, ou redonner ces espaces au milieu agricole ou naturel…

Tous les sols ne se valent pas : mieux connaitre la qualité agronomique des sols

Au niveau de la qualité agronomique des sols, certains endroits n’ont pas de fond de terre, ne sont pas cultivables ; il faut préserver les terres qui ont une richesse agronomique. Il y a un travail conséquent à mettre en œuvre sur les sols de qualité médiocre et de faible qualité agronomique, pour avoir une cohérence en termes de développement agricole, naturel, en matière d’offre d’habitat et économique.

Pascal Hervé, maire de Bazouges la Pérouze

4. Intensité urbaine : développer la qualité urbaine : usages, esthétique, identité

10% de la production de logements en France représente 50% de l’artificialisation ; la question c’est comment on habite, comment on produit ces logements ? Actuellement il y a beaucoup de tissu pavillonnaire avec une seule fonction, l’habitat, sans intensité urbaine au sens d’une richesse des espaces publics, de l’architecture…Le pavillonnaire apparait comme un réservoir important, par exemple pour développer de nouvelles polarités et rééquilibrer les dynamiques urbaines.

Bruno Ricard, maire de Lanvallay : « Le mot centralité peut vouloir dire plusieurs chose : est ce lié à une question d’autonomie et donc de distance, ou à un potentiel de rencontre, d’altérité, à un potentiel d’attractivité des autres habitats ? Dans ce second cas cela implique de proposer des espaces spécifiques, kiosques, espaces de loisirs… »

Pierre-Yves Reboux, maire de Val d’Anast : « Nous devons reprendre les formes urbaines d’avant, celles du cœur de bourg, avec un étage et les combles ; on doit changer de paradigme global par rapport aux anciens lotissements qu’on a fait dans nos territoires. L’ingénierie, la pédagogie va accompagner ces évolutions. »

5. Considérer certains quartiers, hameaux et villages comme des centralités

A l’heure où l’on a axé le développement par le renforcement des centralités, apparait ici l’idée de redonner place et vie à des quartiers, hameaux ou villages. En effet, selon leur positionnement géographique, accessibilité, morphologie, ne pourraient-ils pas être hiérarchisés pour anticiper leur développement :

• priorisation des hameaux en extension de la centralité principale (phénomène d’absorption par le bourg) ?  Attention cependant à la mise en péril de l’armature paysagère qui contient habituellement l’étalement urbain.
• au contraire, possibilité de créer des centralités secondaires, tertiaires, avec une autonomie en termes d’habitat, de commerce, de tertiaire, de loisirs ? Cela permettrait de réduire les mouvements pendulaires.
• se pose également la question du devenir du bâti agricole en ruine qui ne peut changer de destination alors que sa fonction initiale n’est plus

L’enjeu est de voir si le modèle de la ville archipel est applicable sur les territoires ruraux. A noter que la loi ALUR a sorti les hameaux des espaces de densification potentielle, depuis 10 ans.

Pascal Hervé, Maire de Bazouges la Pérouze : »La loi climat et résilience comprend le mot différenciation. La Bretagne a une diversité de bâti et de nombreux hameaux ; la densification de ce patrimoine est nécessaire car à défaut, on perdrait une partie de notre patrimoine. Pourquoi revitaliser ces hameaux ? Pas seulement à des fins d’habitat, mais aussi pour trouver une stratégie de changement de destination des corps de ferme historiques qui sont vides depuis 10 à 20 ans. A titre d’exemple, si on envisageait le changement de destination des 3000 poulaillers vacants, on atteindrait le ZAN ! Il y a aussi un enjeu du maillage territorial des corps de métier nécessaires à l’activité économique, charpentiers, maçons… »

« Un moyen peut être utilisé au PLU, les STECAL (secteurs de taille et de capacité d’accueil limité) pour tout hameau avec un siège d’exploitation, pour lui proposer de densifier à l’intérieur de ces hameaux. Je souhaite proposer des STECAL sur chaque siège d’exploitation, et sur chaque lieu- dit proposé pour les chgts de destination, de ramener de l‘artisanat, du logement… »

Les projections ZAN envisagées pour les 4 communes

1. Lanvallay, Dinan Agglomération, 4200 habitants (22)

La commune comprend un bourg commerçant constitué au XIXème siècle, et 3 villages situés à moins de 3km du bourg, sur un bord de plateau avec la Rance en contrebas ; l’enveloppe urbaine s’est développée sur le plateau vers l’Est.

Projection ZAN : des secteurs de renaturation, de développement urbain, de densification ont été identifiés pour faire émerger des enjeux à l’horizon 2050 :

• définir une seconde polarité
• questionner les secteurs résidentiels avec un enjeu d’intensification urbaine
• développer l’agriculture maraichère au sud du bourg (enjeu de transition et de renforcement de l’armature paysagère : recréer des limites au pavillonnaire, des continuités paysagères)

2. Saint Pierre Quiberon  : 2050 habitants, 66% résidences secondaires (56) 

Située sur la partie nord de la presqu’ile, la commune comprend un bourg et 17 villages avec de fortes qualités patrimoniales. Ces villages ont été absorbés dans l’enveloppe urbaine mais leurs qualités ont été préservées. La côte sauvage a été préservée (grand site naturel et trait de côte qui limite possibilités d’étalement). Enjeu majeur en matière de déplacements avec la traversée nord sud de la route départementale, qui apporte une vision peu valorisante du territoire et le fragmente.  annuels).

Projection ZAN :  le scenario prend en compte un contexte d’insularité à l’horizon 2050 (isthme de Penthièvre), avec un impact fort sur les déplacements qui seraient reportés sur le train (voiture réservée aux résidents). Les espaces maraichers seraient à renforcer, tout comme les zones humides qui sont actuellement fondues dans le développement urbain. La présence de la zone d’activité dans le grand site dunaire serait questionnée.

Nous allons essayer de monter une réunion publique pour expliquer ce qu’est le ZAN, c’est-à-dire une vraie opportunité pour nos territoires. Nous devons aussi porter cette parole auprès de nos collègues élus. Néanmoins cela reste difficile : le financement des communes est lié à leur urbanisation !

Stéphanie Doyen, maire de Saint Pierre Quiberon

3. Bazouges la Pérouse, CC Couesnon Marches de Bretagne, 1900 habitants (35)

Cette commune se caractérise par un bourg compact perché sur un promontoire rocheux avec un étalement assez contenu. La vallée de la Jumelière qui borde le bourg apporte une respiration, en continuité avec la campagne et les nombreux hameaux. La qualité patrimoniale du bourg implique la présence de dispositifs de protection qui empêchent des extensions au-delà de cette enveloppe.Les possibilités d’extension sont très limitées sur le centre bourg.

Projection ZAN : structurer les limites de l’enveloppe urbaine. Réflexion sur le développement des hameaux, leur rapport à la centralité…  Densification et mutation des espaces économiques proches du cœur de bourg historique à repenser (Conflit d’usage, visuel, sonore).

4. Val d’Anast : commune nouvelle de 4000 habitants, fusion de 2 communes, sur le territoire de Vallons de Haute Bretagne Communauté (35)

Le bourg est traversé par un grand vallon et des ruisseaux (fonctions de loisirs et déplacements). Le bourg est structuré en étoile autour de l’église et de ses commerces, avec des polarités secondaires déjà structurées.

Projection ZAN : renforcer la vallée qui traverse le bourg en lien avec le développement du tourisme vert, et le développement du maraichage. Appui sur cette vallée pour définir des limites au sud du bourg. Anticiper le rééquilibrage de certains secteurs : diversifier les fonctions (pas que culturelle ou service), en lien avec mise en valeur de la vallée (par ex sur des secteurs de tissus pavillonnaires monofonctionnels).

En terme de pédagogie : le climat A EVOLUE et EVOLUE.  Connaissez vous un professeur qui dirait : vous aurez zéro ? Le Zéro Artificialisation Nette n’est pas un terme pédagogique ! Je préfère évoquer  le terme de modération et parler de sobriété de consommation foncière. À mon sens c’est déjà un pas énorme a enclencher. La zéro artificialisation nette viendra en son temps pour vivre et construire différemment. Faisons preuve de pédagogie !

Pierre-Yves Reboux, maire de Val d’Anast